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Julio/Agosto 2010
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Las normas hacen posible... la reglamentación

Parte 4 de una serie

Las normas y su proceso de desarrollo documentan y permiten que haya reglamentos y leyes viables y eficaces.

Samuel Johnson, el brillante escritor inglés del siglo XVIII, afirmaba que “La ley es el último resultado de la sabiduría humana que opera sobre la experiencia humana en beneficio del público.” Hoy en día, cuando se trata de reglas y elaboración de leyes, la mayoría de las personas asumen una postura más cínica y muchos ven las leyes y reglamentos como más imperfectos.

En parte, eso es una consecuencia de la complejidad. En el mundo actual, los gobiernos y las autoridades normativas tratan constantemente de ponerse al nivel de los cambios tecnológicos y de la sociedad cambiante y todos los años elaboran cientos de nuevas leyes y reglamentos en un proceso que suele ser precipitado y acarrear una fuerte carga de factores políticos. De hecho, como una vez comentó una persona ocurrente, “Las leyes son como las salchichas. No conviene ver cómo se elaboran”.

Las consecuencias de este proceso imperfecto pueden ser engorrosas, no viables y a veces injustas. Por suerte, hay casos en los que las leyes y los reglamentos surgen de un proceso más reflexivo y, así, los resultados se acercan más al ideal descrito por Johnson. El gobierno federal y las gobernaciones estatales, como también muchos organismos normativos internacionales, encuentran cada vez más que el proceso de elaboración de leyes y reglamentos puede estar documentado, asistido y habilitado por el engranaje con procesos de desarrollo de normas basadas en el consenso que sean abiertos y racionales, como el que viene practicando ASTM International desde hace mucho. El proceso de desarrollo de normas en sí no crea leyes, pero puede propiciar un foro para el debate de ideas y el intercambio de información necesarios para la definición y el manejo de una gran variedad de temas técnicos que en última instancia afectan al público en general.

De hecho, los reglamentos citan con frecuencia las normas de la ASTM. (Consulte el recuadro, “No andamos con jueguitos”, para ver un ejemplo relacionado con el consumidor sobre cómo se cita una norma en la legislación.) De esta manera, las normas voluntarias de hecho se convierten en ley cuando son citadas en las leyes o en las extensas reglamentaciones que elabora el gobierno. Lo más importante del proceso de ASTM International —que lo distingue de la elaboración de salchichas— es que funciona mejor cuando es evidente; el proceso involucra a todas las partes de una manera que está centrada en el consenso. Del mismo modo, todos los ingredientes son visibles y todos los “cocineros” tienen la misma participación en el resultado. Por medio del proceso de ASTM, todas las partes comparten la importancia del desarrollo de normas y cada una puede propugnar un punto de vista particular de forma tan enérgica como sea necesario.

En los Estados Unidos, el atractivo inherente del proceso de consenso voluntario ha aumentado aún más por un mandato del gobierno que favorece el papel de ASTM International y de otras organizaciones que se basan en el consenso. En la década del noventa, se promulgó la Ley Pública 104-113, la National Technology Transference and Advancement Act (NTTAA, Ley Nacional de Transferencia y Fomento de la Tecnología), que exigía que el gobierno federal coordinase el uso que hicieran los organismos federales de las normas del sector privado y hacía hincapié en que cada vez que fuera posible se usaran normas desarrolladas por organizaciones privadas que se basen en el consenso.

Las aeronaves deportivas

Con este impulso extra, las normas comenzaron a tener un papel cada vez mayor en la sociedad. Por ejemplo, el enfoque del consenso ha resultado ser un mecanismo perfecto para producir cambios muy necesarios en la industria de las aeronaves. Durante años, los reglamentos vinculados con el diseño, la fabricación y la operación de aeronaves pequeñas privadas fueron prácticamente los mismos que se aplicaban a los aviones corporativos de millones de dólares. La complejidad adicional que suponían los reglamentos hizo que las aeronaves pequeñas comenzaran a ser más costosas y, en realidad, quedaron fuera del alcance de la mayoría de la gente. Para esquivar estos reglamentos costosos, algunos fabricantes de aeronaves más pequeñas pasaron a vender sus productos como kits —y así, permitieron que aquellos consumidores que podían armar sus aeronaves, o que estaban dispuestos a hacerlo, compraran un aparato volador a un precio más accesible. Pero aún así, seguían quedando excluidos un gran número de posibles aviadores. Hacía falta hacer algo, pero no se sabía qué ni quién debía hacerlo.

Y en la década del noventa, la Experimental Aircraft Association (EAA, Asociación de Aeronaves Experimentales) con sede en Oshkosh, Wisconsin, trabajó con la Administración Federal de la Aviación de los EE. UU. (FAA) en el desarrollo y definición de una nueva categoría de aviones denominada aeronaves deportivas livianas que daría un alto nivel de seguridad, pero con un sistema reglamentario menos burocrático y más simple. Lamentablemente, debido a restricciones de recursos de la FAA y a la incertidumbre sobre cómo captar la mayor variedad de interesados, el proceso no tuvo éxito.

Mientras tanto, Earl Lawrence, vicepresidente de asuntos industriales y reglamentarios de la FAA, tuvo su primer contacto con ASTM International trabajando en el Comité D02 sobre productos y lubricantes derivados del petróleo. Y nos dice que esa experiencia le hizo ver el potencial del proceso por consenso y, a la larga, le hizo encontrar una solución. “Gracias a mi participación en el Comité D02, pude darme cuenta de lo que ASTM podía aportar, entonces para mí era cuestión de educar y generar el consenso en el resto de la comunidad para plegarnos a ASTM”, dice Lawrence. Como resultado, se formó el Comité F37 de ASTM sobre aeronaves deportivas livianas.

“Lo que realmente nos llevó al éxito fue que el proceso para crear esta división de ‘nivel básico’ de la aviación estuviera abierto para quienes no eran técnicos. Si bien soy un ingeniero más de la comunidad, el proceso no se hubiera aceptado si hubiera excluido a quienes no eran ingenieros”, comenta Lawrence. Además de la apertura que brindaba ASTM International, la organización también ofrecía un proceso que era superior a otros —y a menor costo, dice Lawrence. La ASTM también ofrecía tecnología, en especial, en sus herramientas de colaboración por Internet. Eso fue importante porque permitió la participación de la comunidad mundial sin incurrir en los altos gastos de traslado.

“Desde el primer día, buscamos una norma mundial. ASTM quería asegurarse la participación de todas las personas idóneas; y luego estaba dispuesta a decir, ahora ustedes están a cargo — salgan y conviértanse en líderes—, pero en el marco de sus procesos y reglamentos bien establecidos”, explica Lawrence.

“Había una gran participación de ingenieros y empresarios y todos comprendían que cuando se reunían mediante este comité estaban marcando un hito,” dice Lawrence. Eventualmente, la FAA estuvo de acuerdo con que la agrupación haya tratado los temas. Y, como las normas no habían sido desarrolladas por la FAA, sino de manera independiente, era mayor la voluntad de otras autoridades de la aviación mundial para adoptarlas. “Ha sido todo un éxito contar con la participación de la industria en el desarrollo de normas que luego son aceptadas por los gobiernos”, dice Lawrence. La labor del comité ahora ha hecho posible el desarrollo a nivel mundial de una nueva industria de aeronaves deportivas livianas en torno a normas compartidas.

Los plásticos ecológicos

También vienen recibiendo apoyo los intentos de los legisladores por lograr un mejor desempeño medioambiental de los productos de plástico por medio de las normas de ASTM International que promulgó el Comité D20 sobre plásticos y que ahora utiliza el Departamento de Agricultura de los EE. UU. en su reglamentación.

El Dr. Ramani Narayan es el distinguido profesor universitario del departamento de ingeniería química y ciencias de los materiales de la Universidad Estatal de Michigan, ubicada en East Lansing, Michigan, y también presidente del Subcomité D20.96 sobre plásticos biodegradables y productos derivados. “Muchos fabricantes  y dueños de marcas de resinas importantes han lanzado o están investigando resinas y productos bioderivados en los que el carbono proviene de materias primas biorenovables a diferencia de las derivadas del petróleo y fósiles. Sin embargo, sin normas que puedan identificar y cuantificar el contenido de carbono bioderivado, nadie puede verificar o validar los enunciados o en qué enunciado confiar”, explica. Por otro lado, con el desarrollo de normas, Narayan dice que las empresas pueden comunicar el valor de sus productos renovables y los consumidores pueden identificar y cuantificar el impacto de la reducción de carbono por medio de las normas.

Fundamentalmente, estas normas también han adquirido validez jurídica. Por ejemplo, el Congreso de los EE. UU. ha aprobado una ley que exige que el gobierno federal compre productos bioderivados. El Departamento de Agricultura de los EE. UU. está implementando esto según el programa BioPreferred y la norma D6866 de ASTM, Métodos de prueba para determinar el contenido de bioderivados en muestras sólidas, líquidas y gaseosas utilizando el análisis del radiocarbono, constituye la base para determinar el contenido de bioderivados de un producto dado. “ASTM siempre se enorgullece de desarrollar las mejores normas, sólidas desde el punto de vista técnico, reproducibles y verificables. En Europa y Asia, la norma D6866 de la ASTM se usa para calcular el contenido de carbono bioderivado y armar informes al respecto —que ha pasado a ser la norma internacional de facto”, dice Narayan.

El compostaje ofrece una alternativa beneficiosa para el medio ambiente para el final de la vida útil de los productos plásticos y embalajes desechables de un solo uso junto con residuos orgánicos, como los restos de comida y de hojas y pasto. La norma D6400 de la ASTM, Especificación para plásticos compostables y la D6868, Especificación para plásticos biodegradables utilizados como revestimiento en papel y otros sustratos compostables, son normas integrales para cuantificar la biodegradabilidad y compostabilidad de productos en condiciones aeróbicas industriales. “Ésta es una norma de especificaciones, que establece un criterio de aprobación o falla y ha sido adoptada en los estados de California y Minnesota y por el programa Biopreferred del gobierno federal; esperamos que la adopten más estados”, dice Narayan. De hecho, el Biodegradable Products Institute (BPI, Instituto de Productos Biodegradables) ahora ofrece un programa de certificación basado en estas dos normas y tanto el estado de California como la ciudad de San Francisco, de hecho, exigen que los productos cumplan con la norma si se los va a vender como compostables.

Mientras Narayan se ha centrado en algunos de los aspectos de vanguardia del reciclaje, otros miembros de la ASTM International están ayudando a darle un impulso a una de las herramientas más venerables del mercado, los conocidos códigos de reciclaje con flechas en círculo que aparecieron por primera vez en la década de los ochenta. Barry Eisenberg, director de comunicaciones y márketing de la Sociedad de la Industria de Plásticos, con sede en Washington, D. C., dice que su organización lanzó su conocido sistema de código de resinas en 1988 a pedido de los recicladores. Una cantidad cada vez mayor de comunidades estuvieron implementando programas de reciclaje con el fin de disminuir el volumen de residuos que van a los rellenos sanitarios . El código del SPI se desarrolló para satisfacer las necesidades de los recicladores y a la vez les brinda a los fabricantes un sistema uniforme nacional.

A mediados de los noventa, treinta y nueve estados habían adoptado leyes sobre el uso de códigos de identificación de resinas. Sin embargo, muchos de los estados que adoptaron los códigos del SPI también los cambiaron de diversas maneras para cumplir sus objetivos. Como leyes estatales individuales, ya no formaban parte del código del SPI, dice Eisenberg. Además, hacia 2007, el Reino Unido y China habían desarrollado códigos similares a los del SPI, pero que no eran del todo compatibles. Mientras tanto, en los últimos años, surgió un gran interés en ampliar los códigos para nuevas resinas y usos finales.

“La misión principal del SPI, desde luego, es servir a sus miembros y a la industria del plástico”, explica Eisenberg. Entonces, en lugar de tratar de desenmarañar y corregir los códigos existentes, el SPI decidió involucrar a ASTM International para así favorecer mejor la participación de todos los interesados, mientras que garantiza el cumplimiento de las leyes, entre ellas, las exigencias antimonopolistas y las Directrices sobre Publicidad Medioambiental de la Comisión Federal de Comercio, explica Eisenberg.

“Se esperaba que una norma de ASTM sobre códigos de identificación de resinas pudiera armonizar con los diferentes sistemas de codificación, para que pudieran usarse en los EE. UU. e internacionalmente”, agrega Eisenberg.

Sobre la base del trabajo original del SPI, se está elaborando una nueva norma propuesta de ASTM International, la WK20632, Método para codificar artículos de plástico con fines de identificación de resinas. La norma propuesta está siendo elaborada por el Subcomité D20.95 sobre Plásticos Reciclados, parte del Comité D20 de ASTM International sobre Plásticos. Tom Pecorini, especialista en tecnología de Eastman Chemical, con sede en Kingsport, Tennessee, y miembro del Subcomité D20.95 sobre Plásticos Reciclados, dice “El objetivo es converger el antiguo sistema del SPI con el formato de ASTM y luego seguir actualizándolo para hacerlo más significativo en el siglo XXI”.

Pecorini dice que lo primero que debe hacer el comité es confirmar el idioma del nuevo formato de ASTM. También se está analizando la ampliación de los códigos. “Como algunas personas han agregado por su cuenta números al sistema— por ejemplo, para el ABS1 o el nailon—, estamos trabajando para normalizar esto para que no haya tres tipos de plásticos asociados, por ejemplo, con el número ocho”, comenta. Además, Pecorini dice que los productos de plástico vienen teniendo una tendencia a volverse más complicados desde la década de los ochenta, con más combinaciones de resina. “Esto hace más difícil definir qué plástico debería ser asignado a un código dado y también complica más el reciclaje”, explica.

Algunos códigos tardarán más en renovarse que otros, predice. Pero el mayor desafío será trabajar con los gobiernos que hayan aprendido a confiar en los códigos del SPI. Una vez que la ASTM International empieza a trabajar en una norma básica, Pecorini dice que empezarán a trabajar con los estados para alentarlos a que citen las nuevas normas. “Eso convertirá a los códigos en una versión viva que ASTM se ocupará de mantener y de hacer que sea más fácil de usar”, agrega.

Los biocombustibles emergentes

Otro sector que evoluciona rápido, el biocombustible, también está ganando terreno por medio del proceso de consenso. Kristy A. Moore estuvo más de doce años en la industria ayudando a producir etanol antes de pasar a ser directora técnica de la Asociación de Combustibles Renovables, con sede en Washington, D. C. “Durante mucho tiempo, usé las normas de ASTM. Éstas ofrecían el verdadero valor de referencia para nuestras actividades comerciales, ya sea en el comercio como en la caracterización de combustibles, las normas de ASTM eran y son la base de todas nuestras actividades”, dice ella. En la actualidad, el enfoque del interés de Moore está en el trabajo de los Comités D02 y E48 sobre biotecnología. “Esperamos captar cualquier norma necesaria para la conversión de biomasa para el procesamiento del campo a la planta, ya sea el método para recoger el pasto cortado o qué método de prueba necesitamos emplear para ayudar a identificar posibles mejoras de rendimiento y mantener las características del combustible. Luego, habrá muchos procesos de productos nuevos que se desarrollarán según el material que use la planta de procesamiento”, dice.

Actualmente, Moore dice que como la industria del etanol espera lanzar al mercado otros combustibles mezclados con etanol, un objetivo clave es brindar una norma para describir las mezclas de nivel medio. “Comenzamos el proceso con una clase de argumento disparador que partía de una oposición y a medida que el proceso normativo evoluciona y vamos logrando que todos los interesados participen y brinden sus puntos de vista, empezamos a juntar estas ideas en un producto final tangible”, dice.

Steven Westbrook es el presidente del Subcomité D02.E0 de ASTM International sobre combustibles para quemadores, motores diésel y marinos y turbinas de gas. Según Westbrook, el Subcomité E viene trabajando en el desarrollo de especificaciones del biodiésel desde hace más de diez años. Si bien se parece en muchos aspectos al diésel derivado del petróleo, Westbrook dice que la versión bioderivada tiene muchas características diferentes, lo que ha exigido que el subcomité considere detenidamente qué propiedades debía incluir en las distintas especificaciones. Por ejemplo, el biodiésel puede contener cantidades pequeñas de glicerina y glicéridos, como también, trazas de metanol. También se exige la estabilización contra la oxidación para los biocombustibles según una prueba de rancidez usada con grasas y aceites comestibles. Ninguna de estas cuestiones son pertinentes al combustible diésel derivado del petróleo, de modo que hay diferencias entre las especificaciones.

Ha sido importante y amplio el impacto de la norma D6751 de ASTM, Especificación para las existencias de mezclas de combustible biodiésel (B100) para combustibles destilados medios. Se usa en forma total o parcial en Brasil, Malasia, Grecia, Singapur y las Filipinas; por lo menos 35 estados de los EE. UU. han firmado exigencias para que el biodiésel cumpla con la norma de ASTM y el gobierno estadounidense le ha dado un papel estelar. Por ejemplo, la Energy Independence and Security Act of 2007 (Ley de Independencia y Seguridad Energética de 2007) obliga a los productores de combustible a usar por lo menos 36.000 millones de galones de combustible renovable por año para el 2022 y exige el uso de la norma D6751 para manejar tales combustibles. Todo biodiésel que no cumpla con la versión de la norma D6751 de ASTM en vigencia cuando se registre ante la EPA será considerado un combustible sin registrar sujeto a las disposiciones punitivas de la Parte 79.8 del Código de Reglamentaciones Federales (Code of Federal Regulations, CFR) 40 (sanciones civiles de hasta $32,500 por día por cada infracción).

Westbrook dice que el trabajo del subcomité ha pasado a ser más crítico debido a los incentivos y mandatos que forman parte de los reglamentos locales o federales para fomentar que el biodiésel sea un componente del combustible de los vehículos y del aceite para la calefacción del hogar. Pero los reglamentos dependen, a su vez, del trabajo de definición provisto por medio de la ASTM International. “Cuando el gobierno implementa un reglamento, suele quedar para siempre, y resulta muy difícil hacer cambios a medida que surgen nuevas tecnologías”, dice Westbrook. De este modo, en su mayor parte, agrega, el gobierno se ha conformado con permitir que ASTM haga lo que mejor sabe hacer —elaborar normas viables, respetadas y pertinentes. Y ese trabajo, logrado con los esmerados aportes del gobierno, promete ayudar a mejorar los reglamentos y las leyes, a hacer que respondan más a las necesidades cambiantes y, en última instancia, a que sean más eficaces.

Referencias
1. ABS, siglas de acrylonitrile butadiene styrene, acrilonitrilo butadieno estireno.

Alan R. Earls es un escritor y autor que cubre temas de negocios y tecnología para diarios, revistas y sitios Web. Vive cerca de Boston, Massachusetts.